关于破解农民工问题的思考

　　杭州市人大常委会主任、杭州城市学研究理事会理事长 王国平:

农民工问题是中国城市化的难解之题、必解之题。解决农民工问题，首先要回答好“城市发展到底为了什么”，或者说“城市化究竟为了什么”这一问题，确立正确的城市发展理念。联系杭州的实际，答案就是共建共享“生活品质之城”。我们始终坚持既关注共建，也关注共享；既关注杭州人的共享，也关注“新杭州人”的共享；既关注“新杭州人”共享民生改善成果，也关注“新杭州人”共享民主建设成果。我们在全国较早提出了让农民工有收入、有房住、有书读、有医疗、有社保、有组织、有安全、有救助“八个有”目标，努力让他们在杭州安居乐业。杭州连续8年被评为“中国最具幸福感城市”；曾两次被评为“最受农民工欢迎的城市”。

虽然杭州在实现农民工“八个有”上作了积极探索，并取得了明显成效，但从根本上说还只能治标、不能治本。我认为，解决农民工问题，不能就农民工论农民工，必须立足中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，把它放到国家结构特别是经济结构、社会结构的客观现实和变化趋势中去把握，从而一揽子谋划解决国民（居民、农民、移民）待遇问题。在中国二元经济结构、三元社会结构将长期存在的情况下，应坚持社会公平正义，加强顶层设计，探索建立与之相适应的七大国民待遇结构，即构建“2+3+7”结构。

如何认识中国的经济结构——二元经济结构？

（1）经济结构如何划分？

中国作为世界上最大的发展中国家，国民经济的二元结构特征非常明显。但对于二元经济结构的划分，尚存在各种不同的理解。我认为，二元经济结构是指城镇经济和乡村经济并存的经济结构。

（2）“刘易斯拐点”的到来说明了什么？

从某种意义上说，各地普遍出现的“民工荒”现象，正是印证了“刘易斯拐点”的到来。“民工荒”的出现，尽管短期内会给城市发展带来压力，但从长远来看，它是促进经济转型升级的“助推力”和“催化剂”，也为解决当前错综复杂的社会矛盾创造了条件。解决当前经济社会发展中的诸多矛盾和问题，仅仅依靠政府一己之力，既不现实也不科学，必须依靠政府主导力、企业主体力、市场配置力“三力合一”。

（3）中国的二元经济结构是否长期存在？

我国的二元经济结构是社会历史的产物。改变二元经济结构，是一个长期过程，不可能一蹴而就。无论是从基本国情来看，还是从市场属性看，二元经济结构将会长期存在。我们要着力改善二元经济结构，而不是消除二元经济结构。

（4）改善二元经济结构的方向是什么？

改善二元经济结构，必须坚持以科学发展观为统领，走中国特色新型工业化道路、中国特色农业现代化道路、中国特色城镇化道路，努力构建协调、集约、可持续的中国特色二元经济结构，即新二元经济结构。

（5）构建中国特色二元经济结构的着力点在哪里？

统筹城乡发展，是构建中国特色二元经济结构（新二元经济结构）的必由之路。我们要坚持工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”的战略思路，以推进城镇化为龙头，以提升工业化为动力，以加快农业现代化为基础，加快社会主义新农村建设，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

结论：二元经济结构在经济社会发展中有其必然性，并将长期存在。看待二元经济结构，既要从社会历史的角度去看，也要从经济结构背后社会结构的深度去看。我们要以科学发展观为统领，坚持一手抓产业结构转型、生产力发展，一手抓社会结构变动、生产关系调整；一手抓城镇化推进，一手抓社会主义新农村建设，真正做到统筹兼顾、协同推进、协调发展，努力构建协调、集约、可持续的中国特色二元经济结构，即新二元经济结构。

如何认识中国的社会结构——三元社会结构？

（1）社会结构如何划分？

在对社会结构的探讨中，“新二元社会结构”、“城市二元社会结构”等概念相继提出。也有学者进一步提出，市民、农民、农民工的三元社会结构。我认为，三元社会结构应该由市民、农民、移民构成。三元社会结构是二元社会结构瓦解、弱化的表现，而非强化的表现。

（2）三元社会结构的界定要素有哪些？

中国三元社会结构的三大群体：市民、农民、移民，从户籍、土地、职业、居住地、待遇五个方面来看，具有不同的特征。但要看到，职业和居住地的自由选择已成普遍现象，户籍制度改革也是必然趋势。因此，划分社会群体的户籍、职业和居住地三个标准正在逐步弱化乃至消失，关键是土地和待遇两个标准。从某种意义上讲，土地也是一种待遇，是保障农民的最大待遇。因此，待遇是界定三元社会结构的决定性要素。

（3）三元社会结构是否长期存在？

从中国移民现实和趋势看，中国正处于城市化加速期，预计到2030年，中国城市化率将达到70%，中国人口将达到15亿，其中市民、农民、移民各占三分之一，三分之二的人口将居住在城市，三元社会结构的趋势将不断强化。

（4）一元社会结构究竟存不存在？

二元社会结构，究竟演变成一元社会结构，还是演变成三元社会结构，关系到解决中国社会结构问题政策设计和实践操作的目标指向。实际上，一元结构社会是长远的奋斗目标，在某种意义上等同于共产主义社会。因此，在我国社会主义初级阶段，把一元结构社会作为改革的指向，是不现实的。

（5）改善三元社会结构的方向是什么？

三元社会结构是我国经济社会发展的必然结果。我们要顺应这一趋势，积极创新社会管理，努力构建公平、和谐、法制化的中国特色三元社会结构，即新三元社会结构。

（6）户籍制度改革是否能破解三元社会结构？

事实上，仅仅依靠单一的户籍制度改革，并不能解决农民和移民的待遇问题。因此，不能就户籍而论户籍，不能将户籍制度改革简单理解为取消城镇居民与农村居民二元户籍，更应看到依附于户籍背后深层次的待遇问题。

（7）中国的户籍制度改革方向是什么？

推进户籍制度改革，必须在创设新的待遇管理服务系统的前提下，剥离附加在户籍上的待遇，回归户籍制度登记和统计人口的本原功能，也就是还原到狭义的户籍制度功能，从而建立起现代人口管理服务制度，实现以身份证取代户口簿，以户为单位的管理向以人为单位的管理，人口静态管理向动态管理的转变。

（8）中国公民的迁徙自由是否得到落实？

从我国的现实来看，任何一位中国公民完全可以凭身份证在国内任何一个地方工作、生活，公民拥有迁徙自由已是不争的事实。现在的关键是立法保障公民的迁徙自由权。

（9）落实公民的迁徙自由权是否会导致城市人口过度集聚？

要全方位审视放开户籍、落实公民的迁徙自由权后城市人口过度集聚问题。城市人口规模绝不能用法律、行政的手段去控制，而要用市场、经济的手段去疏导。

（10）为什么要以待遇为突破口，推进迁徙、户籍、待遇联动改革？

迁徙、户籍、待遇问题是历史发展的产物。迁徙、户籍、待遇虽然分别有着相对独立的制度设计，但彼此关系密切，是“三位一体”的。从某种意义上说，能否设计一套科学的待遇管理服务系统，是破解“迁徙·户籍·待遇”难题的“胜负手”，决定着改革的成败。

结论：中国已进入了市民、农民、移民（以农民工为主体）的三元社会结构时代，且这一趋势正在不断强化。我们必须立足中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，创新社会管理，努力构建公平、和谐、法制化的中国特色三元社会结构，即新三元社会结构，一揽子谋划解决国民待遇问题。

如何构建中国的待遇结构——七大待遇结构？

（1）待遇包含哪些内容？

待遇是指公民享有的报酬、权利、福利、权益、社会保障和公共服务的总称。从与国家结构组成部分相对应的角度看，待遇主要包括政治待遇、经济待遇、文化待遇、社会待遇、环境待遇、军事待遇、外交待遇。这七大待遇与市民、农民、移民三大群体相组合，构成国民待遇结构。从公民享受待遇的层次看，“待遇”可分为“基本待遇”和“改善待遇”。

（2）现有市民、农民、移民的待遇有什么不同？

目前，市民、农民分别享有不同的待遇政策，移民从法理上讲，享受户籍地农民或者市民待遇和流入地城市对移民的待遇，但事实上户籍地的待遇他们难以完整享受，而流入地城市给他们的待遇往往又未能落实到位，与市民待遇存在较大落差。从总体上看，市民的待遇要优于农民和移民。

（3）目前在待遇问题解决上存在哪些不足？

在解决待遇问题上，目前主要存在三方面缺陷：一是法制化不够，关于待遇内容的规定随意性较大，容易引发矛盾。二是信息不对称，很多人并不清楚自己到底能享受哪些待遇，以致待遇享受不完整。三是选择性不够，有许多待遇本应由人们自由选择，但现在自由选择空间不大。

（4）构建待遇结构的方向是什么？

构建待遇结构的方向主要是：一要分类指导，正视差别；二要立法定规，公开透明；三要缩小差距，追求公平。具体而言，应科学合理设置待遇菜单，建立国民待遇体系。菜单设计的总体目标是：合法、合理、合情；可控制、可选择、可组合、可转换、可持续。

（5）何谓待遇菜单？

待遇菜单，通俗来说，就是国民所能享受待遇的一览表。它以表格形式全方位、清晰地呈现国民待遇。待遇表格的纵向栏目为“待遇主体”，第一层面是“国民”，第二层面是“市民、农民、移民”，第三层面是对“市民、农民、移民”的再分类。横向栏目分别设置“待遇内容”、“待遇资格”、“待遇转移”、“待遇性质”及“备注”5大项。

（6）何谓待遇指数？

国民待遇指标体系由政治待遇、经济待遇、文化待遇、社会待遇、环境待遇、军事待遇和外交待遇等7个一级指标、27个二级指标和近百个三级指标所构成。待遇指数是依据待遇指标体系，通过对不同的待遇进行赋权量化，反映国民（市民、农民、移民三大群体）待遇的一种综合指数。

（7）待遇指数作用是什么？

待遇指数从定量上反映国民待遇状况，可以为落实和改善国民待遇提供科学依据。因为就具体待遇而言，不仅市民、农民、移民三大群体之间没有可比性，就是在同一群体中也没有可比性，而通过待遇指数，可以全面、科学、系统地反映市民、农民、移民三大群体的待遇，从而使不同群体的待遇可以比较，使不同区域的待遇也可以比较。

（8）何谓“同城同待遇”和“同城同待遇指数”？

当前，在理论界和实践中对“同城同待遇”的呼声很高，认为生活在一座城市中的市民、农民、移民都应享有完全相同的待遇。事实上，这既不科学也不现实。因为个体的年龄、学历、职业、居住地、居住时间、土地拥有情况等自身条件不同，缴费、纳税、投资等个人付出也不一样，所以落实到每一个人身上的具体待遇是千差万别的。在现有的生产力发展水平下，追求“同城同待遇”，并不是指生活在一座城市中的市民、农民、移民享有完全相同的具体待遇，而应是“同城同待遇指数”，即市民、农民、移民的待遇指数相同。

（9）何谓“同国同待遇”和“同国同待遇指数”？

“同城同待遇”的背后是“同国同待遇”的利益诉求。追求“同国同待遇”，不是指任何一个国民都享有完全相同的待遇，而是指“同国同待遇指数”。我们希望，在中国，经过20年的努力，对任何一个中华人民共和国公民而言，不论其是市民、农民，还是移民，不论其生活在城市，还是生活在农村，不论其生活在发达地区，还是生活在相对落后地区，其待遇指数都是相同的。要通过测算国民待遇指数，在定量分析待遇差别的基础上，按照分城、分层、分情、分步的思路，采取“完善市民待遇、提升农民待遇、落实移民待遇”的路径，不断缩小不同群体、不同区域的待遇指数，最终实现“同国同待遇指数”。

（10）待遇如何落实？

我们建议，我国落实待遇的载体是“两证一卡”，即：身份证、居住证、社保卡（市民卡），要充分发挥“两证一卡”的作用，以身份证落实基本国民待遇、以社保卡（市民卡）落实本地居民待遇、以居住证落实移民待遇。

（11）待遇如何管理？

我们建议，建立人口委员会来牵头制定待遇菜单，对国民待遇系统实行统一规划、统一管理。按照统分结合的原则，由各相关职能部门做好具体待遇项目设计，依法提供办理、咨询等服务。每年发布《待遇白皮书》，对不同群体的待遇落实情况进行评估。

结论：待遇的差别是客观现实，缩小待遇差别、使不同群体、不同区域的待遇指数逐步趋同，进而实现“同城同待遇指数”乃至“同国同待遇指数”是努力方向。解决国民待遇问题，要立足国情，科学设计待遇菜单，推动待遇管理服务的系统化、规范化、公开化、法制化；设计待遇指数，从定量上反映国民待遇状况，为落实和改善国民待遇提供科学依据；完善待遇载体，充分发挥身份证、居住证、社保卡（市民卡）功能。